Суб'єкти забезпечення цивільного захисту населення - Цивільний захист - Інше - Охорона праці та пожежнаа безпека

В статті аналізується понятійний апарат публічного адміністрування в сфері цивільного захисту населення, досліджується існуюча система суб’єктів адміністрування в цій сфері з метою визначення шляхів його подальшого удосконалення та запровадження на всіх рівнях керування ефективних заходів цивільного захисту.
Ключові слова: системи суб’єктів публічного адміністрування, публічна адміністрація, надзвичайна ситуація, цивільний захист, регулювання суспільних відносин, органи виконавчої влади, захист населення і територій від надзвичайних ситуацій.
В статье анализируется понятийньїй аппарат публичного администрирования в сфере гражданской защиты населення, исследуется существующая система субьектов администрирования в зтой сфере с целью определения путей его дальнейшего совершенствования и внедрения на всех уровнях управлення зффективных мер защиты.
Ключевме слова: системи субьектов публичного администрирования, публичная администрация, чрезвьічайная ситуация, гражданская защита, регулирование общественньїх отношений, органи исполнительной власти, защите населения и территорий от чрезвьі-чайньїх ситуаций.

Метою підготовленої статті є дослідження системи суб’єктів публічного адміністрування в сфері цивільного захисту та визначення шляхів його подальшого удосконалення.
Виклад основного матеріалу. Забезпечення безпечних умов життєдіяльності людини, захист навколишнього природного середовища, забезпечення безпеки та захисту населення в Україні, об’єктів економіки і національного надбання держави від негативних наслідків надзвичайних ситуацій є конституційним обов’язком держави [1].
Ефективність публічного адміністрування у сфері цивільного захисту безпосередньо залежить від належного правового забезпечення функціонування суб’єктів управління, якими є органи державної влади, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації та органи місцевого самоврядування, повноваження яких у даній сфері визначені законодавством.
Слід зазначити, що термін «публічна адміністрація» вперше було використано в праві Європейського Союзу. Аналіз окремих нормативно-правових актів ЄС дозволяє зробити висновок, що у європейському праві існує два визначення поняття «публічна адміністрація»: у вузькому та у широкому значенні. У вузькому під «публічною адміністрацією» розуміються «регіональні органи, місцеві та інші органи публічної влади», «центральні уряди» та «публічна служба» [2, с. 74—77]. У широкому значенні до «публічної адміністрації», крім органів публічної влади, відносять ті органи, які не входять до неї організаційно, але виконують делеговані нею функції [3, с. 27—31].
Так, наприклад, Марек Беньо під терміном «публічна адміністрація» розуміє сукупність організаційних дій, діяльності та заходів, які виконуються різними суб’єктами, органами та інституціями на основі закону та у межах визначених законом форм для досягнення публічного інтересу [4, с. 8–12].
Таким чином, публічна адміністрація " це система організаційно-структурних утворень, які на законних підставах набули владних повноважень, та забезпечують виконання закону і здійснюють інші публічно-управлінські функції .
Детальний аналіз завдань та функцій публічної адміністрації (їх посадових осіб) в сфері цивільного захисту дасть можливість узагальнити та структурувати наявну систему органів публічного управління в цій галузі. Слід віддати належне науковцям: С.М. Волошину, М.Л. Долгому, Л.А., Жуковій, С.О. Кузніченко, В.В. Могильниченку, С.І. Осипенку, Г.В. Реві, О.О. Трушу, І.М. Шпильовому, в роботах яких вже розглядалися важливі теоретичні питання державного управління у сфері цивільного захисту, зокрема проблеми його структурно-функціонального забезпечення, вдосконалення чинного законодавства.
Але, перед детальним розглядом зазначених питань, необхідно зупинитися, на наш погляд, на змісті таких термінів як «суб’єкт цивільного захисту», «учасники цивільного захисту» та «система суб’єктів цивільного захисту», так як в Законі України «Про правові засади цивільного захисту» не дано визначення цим правовим категоріям.
З етимологічної точки зору поняття «суб’єкт» розглядається як слово іншомовного походження – «носій певного роду діяльності», «джерело активності», спрямованість на об’єкт [5, с.553]. Воно застосовується багатьма галузями фундаментальних знань. Не вдаючись до глибокого аналізу загальної теорії права, відзначимо, суб’єктом права є особи, організації, державні органи, за якими визнана законом особлива юридична властивість правосуб’єкт-ності, яка дає можливість брати участь у правовідносинах.
Як зауважують сучасні вчені-адміністративісти Куйбіда P.O., Шишкін В.І., суб’єкти адміністративного права – це потенційні учасники суспільних відносин, які мають права, свободи, інтереси та обов’язки, визначені нормами адміністративного права [6, c.62]. Зазначені автори, як і багато інших, запевняють, що суб’єкт адміністративного права відрізняється від суб’єкта (учасника) адміністративно-правових відносин. Якщо суб’єкти адміністративного права – це органи управління, державні службовці та ін., які володіють правосуб’єктністю, потенційною здатністю вступати в адміністративно-правові відносини, то суб’єкти (учасники) цих відносин реально в них беруть участь.
Саме поняття «учасник» з етимологічної точки зору, С.І. Ожегов розглядає як «того, хто бере у чомусь участь». Під поняттям «брати участь» він розуміє «участь у чомусь небудь», «діяльність по спільному виконанню чого-небудь» [7; с.857].
Тому, на нашу думку, такі правові категорії як «учасник» та «суб’єкт» подібні, але не тотожні.
Таким чином, суб’єкти цивільного захисту це носії публічно-правових владних прав та обов’язків, які визначають та реалізовують політику в сфері цивільного захисту, а учасники цивільного захисту є суб’єкти відносин, котрі безпосередньо приймають участь у правовідносинах, які виникають в сфері цивільного захисту.
Разом з тим, слід сказати, що на сьогоднішній день, адміністративно-правове регулювання у сфері цивільного захисту здійснюється не одним суб’єктом управління а цілою низкою суб’єктів, які діють в межах компетенції визначеної Конституцією України, законами України та іншими підзаконними актами.
Тому, на нашу думку, система суб’єктів цивільного захисту – це наділені владними повноваженнями організаційно-структурні утворення, які на законних підставах здійснюють свою діяльність в сфері цивільного захисту, з метою задоволення публічних інтересів.
З огляду на зазначене, пропонуємо внести доповнення до ст.1 Закону України «Про правові засади цивільного захисту» та включити визначення термінів «суб’єкт цивільного захисту», «учасник цивільного захисту», а також доповнити даний Закон розділом ***, який буде мати назву «Система суб’єктів цивільного захисту».
Відповідно до напрямку дослідження детальніше розглянемо особливості компетенції та повноваження публічних органів управління в сфері цивільного захисту.
На нашу думку, не можливо розглядати суб’єктів, які регулюють сферу захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій без законодавчого регулювання, яке здійснюється Верховною Радою України, та без глави держави – Президента України, який теж має низку повноважень у сфері, яку ми розглядаємо. Як вважає професор В.Ф. Погорілко, частина функцій державного управління реалізується поза виконавчою владою [8, с. 251].
Отже, як зазначається у ст. 75 Конституції України, єдиним органом законодавчої влади в Україні є парламент — Верховна Рада України, який у цій сфері формує основи державної політики шляхом закріплення конституційних та правових засад щодо безпеки життя та здоров’я людей, забезпечення безпечного функціонування юридичних осіб, визначення головних завдань, напрямків, принципів і пріоритетів, встановлення нормативів і обсягів бюджетного фінансування[1]. Проте, крім основної законодавчої функції, Верховна Рада України здійснює власний парламентський контроль. Контрольна функція Верховної Ради проявляється через законодавче визначення прав і свобод людини і громадянина, їх гарантій; використання природних ресурсів; соціальний захист тощо.
За Конституцією України від імені Верховної Ради України контроль за використанням коштів, спрямованих на захист населення і територій від надзвичайних ситуацій, здійснює Рахункова палата [1, ст. 98].
Здійснення парламентського контролю за додержанням конституційних прав і свобод людини і громадянина, у тому числі при виникненні надзвичайних ситуацій як природного так і техногенного характеру відповідно до ст. 101 Конституції України покладається також на Уповноваженого Верховної Ради з прав людини, діяльність якого регламентується Законом України від 23.12.1997 „Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини” [9]. Метою парламентського контролю в Україні, що його здійснює Уповноважений, є захист проголошених прав і свобод громадян, повага публічної адміністрації та її посадової особи до прав і свобод громадян, запобігання їх порушенням та іншим формам дискримінації щодо реалізації цих прав.
Перед тим як аналізувати компетенцію та структуру органів виконавчої влади України в сфері цивільного захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій, необхідно зупинитись на ролі Президента України в діяльності вищезазначеної сфери, який є гарантом її суверенітету і територіальної цілісності, гарантом дотримання Конституції, прав і свобод людини, відповідно до ст. 102 Конституції України [1], який виступає від імені держави. Крім того, згідно зі ст. 106 Конституції України, Президент України підписує прийняті Верховною Радою України закони та має право вето щодо них, а також видає нормативно-правові укази у сфері захисту населення. Президент України, з організаційно-правової сторони має всі формальні підстави для виконання свого призначення, спрямованого на ефективність функціонування системи захисту населення від надзвичайних ситуацій.
Як вважає відомий український юрист, професор В.М. Шаповал, поєднання функцій Президента України із сферою виконавчої влади не в останню чергу забезпечується існуванням такого органу, як Рада національної безпеки і оборони України, і його головуванням у цьому органі [10, с. 32]. Правові засади організації та діяльності Ради національної безпеки і оборони України визначені відповідно Законом України "Про Раду національної безпеки і оборони України” від 5 березня 1998 р. № 183 [11].
За твердженням професора В.Ф. Опришко, в цілому Рада національної безпеки і оборони України має координаційні та контрольні завдання і функції [12, с. 255].
Виконання Президентом України своїх конституційних повноважень зумовлює існування дорадчих та консультативних органів, як постійно діючих так і тимчасових для вирішення конкретних питань, які потребують негайного втручання глави держави. Існування допоміжних органів при Президентові України повинно не тільки стимулювати президентську активність
на різних ділянках державного управління, а головним чином координувати діяльність всіх органів державної влади щодо вирішення конкретних питань.
Особливе місце серед гілок державної влади, як вважає процесуаліст В.Ф. Погорілко, посідає виконавча влада, суть якої полягає в тому, що у процесі її реалізації відбувається реальне втілення в життя законів та інших нормативних актів держави, практичне застосування всіх важелів публічного адмінічстрування важливими процесами суспільного розвитку [8, с. 249].
Таким чином, вищим органом у системі органів виконавчої влади є Кабінет Міністрів України, який здійснює виконавчу владу безпосередньо та через міністерства, інші центральні органи виконавчої влади, Раду міністрів Автономної Республіки Крим та місцеві державні адміністрації, спрямовує, координує й контролює діяльність цих органів. Він здійснює загальне адміністрування у сфері цивільного захисту.
При Кабінеті Міністрів України функціонує консультативно-дорадчий орган – Національна рада з питань безпечної життєдіяльності населення, яка створена відповідно до Закону України "Про охорону праці” наприкінці 1993 року для розроблення і реалізації державної політики в галузі охорони життя людей на виробництві та профілактики побутового травматизму, створення системи публічного адміністрування цією галуззю.
З метою оперативного розв’язання питань, пов’язаних із запобіганням надзвичайним ситуаціям та реагування на них, а також координації і контролю у цій сфері створено Державну комісію з питань техногенно-екологічної безпеки та надзвичайних ситуацій, яка сьогодні діє відповідно до Положення про неї, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 16 лютого 1998 року № 174.
У системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечують функціонування цивільного захисту населення, необхідно виокремити cпеціально уповноважений центральний орган виконавчої влади з питань цивільного захисту - Міністерство надзвичайних ситуацій України, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України. На сьогоднішній день Міністерство надзвичайних ситуацій України (МНС України) є профільним органом у системі центральних органів виконавчої влади з формування та забезпечення реалізації державної політики у сфері цивільного захисту, рятувальної справи та гасіння пожеж, державного нагляду у сфері техногенної, пожежної, промислової безпеки та гірничого нагляду.
МНС України здійснює свої повноваження безпосередньо та через свої територіальні органи в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, районах, районах у містах, містах обласного, республіканського (Автономної Республіки Крим) значення, та міжрегіональні (повноваження яких поширюються на кілька адміністративно-територіальних одиниць) територіальні органи (у разі їх утворення).
Наступним центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра надзвичайних ситуацій України є Державна інспекція техногенної безпеки України, яка входить до системи органів виконавчої влади і забезпечує реалізацію державної політики у сферах пожежної і техногенної безпеки, здійснення державного нагляду (контролю) у цих сферах, а також щодо контролю за станом цивільного захисту населення і територій від надзвичайних ситуацій природного та техногенного характеру і діяльності аварійно-рятувальних служб.
Ще одним, але не менш важливим органом адміністрування у сфері захисту населення є Державне агентство України з управління зоною відчуження, яке є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра надзвичайних ситуацій України. Державне агентство України з управління зоною відчуження входить до системи органів виконавчої влади та забезпечує реалізацію державної політики у сферах управління зоною відчуження і зоною безумовного (обов’язкового) відселення, подолання наслідків Чорнобильської катастрофи, зняття з експлуатації Чорнобильської АЕС та перетворення об’єкта "Укриття” на екологічно безпечну систему.
Центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра надзвичайних ситуацій України є також Державна служба гірничого нагляду та промислової безпеки України, який входить до системи органів виконавчої влади та забезпечує реалізацію державної політики з промислової безпеки, охорони праці, державного гірничого нагляду, охорони надр та публічного адміністрування в сфері безпечного поводження з вибуховими матеріалами промислового призначення .
Публічне адміністрування також забезпечується на територіальному рівні в АРК, областях, містах Києві та Севастополі, керівництво в яких здійснюється Радою міністрів АРК, обласними, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями. Свої повноваження вони здійснюють через територіальні органи спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади з питань цивільного захисту та комісії з питань техногенно-екологічної безпеки і НС.
Практично всі сторони життєдіяльності відповідного регіону підпадають під сферу діяльності місцевих державних адміністрацій, роль та місце яких у системі державних органів досить чітко визначені чинним законодавством. Так, наприклад, місцеві державні адміністрації здійснюють заходи, пов’язані з мобілізаційною підготовкою, цивільним захистом на відповідній території.
Проте, акти законодавства, що складають правову основу цивільного захисту, як правило, не відповідають у повному обсязі вимогам юридичної техніки щодо чіткості і конкретності у визначенні компетенції органів державної виконавчої влади, зловживаючи абстрактними формулюваннями їх повноважень у сфері цивільного захисту.
Наприклад, в нормах Закону України «Про місцеві державні адміністрації» від 9 квітня 1999 р. № 586-ХІV, які регламентують повноваження місцевих державних адміністрацій, такий термін як «цивільний захист» взагалі не згадується. Натомість, у п. 2 ст. 27 зазначеного Закону закріплено, що «... місцева державна адміністрація здійснює заходи, пов’язані з ... цивільною обороною на відповідній території». Іншими нормами цього ж Закону, зокрема п. п. 9, 12 ст. 25, передбачено також низку повноважень місцеві державні адміністрації щодо протидії надзвичайним ситуаціям (оголошення зон НС, забезпечення інформування населення про НС тощо) [13].
Між тим, як показує практика, довести будь-якому органу чи посадовій особі, що не є фахівцем у сфері цивільного захисту, той факт, що у відповідних статтях Закону України «Про місцеві державні адміністрації» мова функціонально йде про сферу адміністрування цивільного захисту і те, що категорії «цивільна оборона» і «цивільний захист» ототожнюють фактично одну й ту ж саму галузь державно-владних відносин інколи буває непросто. Така штучно створена підміна базових понять у формулюваннях функцій місцевих органів виконавчої влади з питань цивільного захисту є черговим прикладом недосконалості термінологічного апарату і законодавства у сфері цивільного захисту.
Враховуючи викладене, вважаємо за доцільне конкретизувати завдання і функції місцевих державних адміністрацій у сфері цивільного захисту шляхом внесення відповідних доповнень до п.2 ст.27 Закону України «Про місцеві державні адміністрації», який доповнити словами «цивільного захисту» та викласти в такій редакції: «здійснює заходи, пов’язані з мобілізаційною підготовкою, цивільною обороною та цивільним захистом на відповідній території» [13].
Державні органи виконавчої влади є основним, але не єдиним засобом реалізації державної політики у сфері цивільного захисту, органи місцевого самоврядування також мають повноваження в вищезазначеній сфері.
Місцеве самоврядування є органічною частиною політичної системи України, продовженням на місцевому рівні концепції поділу публічної влади, на владу державну та муніципальну, яку безпосередньо або через своїх представників здійснює відповідна територіальна громада.
Як висновок можна сказати, що система публічного адміністрування у сфері цивільного захисту в Україні є досить складною, в якій чітко видно складність та ієрархічність побудови: наявність підсистем та рівнів, на яких вони діють, а правова основа цивільного захисту є недостатньою для оптимального публічного адміністрування в цій сфері.

Виджет для yandex