Визначення проблеми, на розв'язання якої спрямована Програма

Закон України "Про пожежну безпеку" визначає, що забезпечення пожежної безпеки є невід'ємною частиною реалізації державної політики у сфері охорони життя та здоров'я людей, національного багатства і навколишнього природного середовища.

За офіційними даними, з 2000 по 2009 рік у державі зареєстровано 523848 пожеж, унаслідок яких загинуло 37503 особи та було травмовано 17867 осіб. У середньому щодня виникало 145 пожеж, унаслідок яких гинуло десять та отримувало травми п'ять осіб, вогнем знищувалося або пошкоджувалося 60 будівель та споруд і вісім одиниць техніки. Прямі матеріальні збитки від пожеж за зазначений період становлять понад 2 млрд. 211 млн. гривень, а загальні економічні витрати - більш як 7 млрд. гривень, або в середньому близько 0,75 відсотка валового внутрішнього продукту.

Велика кількість пожеж та їх наслідки свідчать про гостру необхідність підвищення ефективності охорони життя людей, національного багатства і навколишнього природного середовища, що потребує посилення протипожежного захисту об'єктів підвищеної небезпеки, об'єктів з масовим перебуванням людей (далі - об'єкти) та населених пунктів.

Державна цільова програма забезпечення пожежної безпеки на період до 2010 року, затверджена постановою Кабінету Міністрів України від 1 липня 2002 р. N 870 (Офіційний вісник України, 2002 р., N 27, ст. 1255; 2008 р., N 53, ст. 1777), прийняті впродовж 2002 - 2008 років галузеві та регіональні цільові програми забезпечення пожежної безпеки, а також інші програми, до яких включені окремі заходи щодо забезпечення пожежної безпеки, не виконані в повному обсязі внаслідок відсутності або обмеженості фінансування.

Особливо проблемною залишається ситуація із забезпеченням пожежної безпеки у сільській місцевості, де виникає більше третини загальної кількості пожеж, а їх гасіння ускладнюється значною віддаленістю підрозділів державної пожежної охорони та низьким рівнем технічної оснащеності протипожежних формувань сільськогосподарських об'єктів.

За останні чотири роки кількість підрозділів місцевої пожежної охорони, які несуть цілодобове чергування у сільській місцевості, зменшилася на 29 відсотків. На балансі зазначених підрозділів перебуває 1069 одиниць пожежної техніки, яка на 98 відсотків вичерпала свій моторесурс.

До того ж рівень забезпечення протипожежною технікою та обладнанням установ природно-заповідного фонду Міністерства екології та природних ресурсів становить лише 17 відсотків потреби. Наявне обладнання є морально та фізично застарілим, що не дає змоги забезпечити належний протипожежний стан території площею близько 300 тис. гектарів.

Потребує розв'язання також проблема забезпечення протипожежного захисту будинків підвищеної поверховості та висотних будинків. Протягом тривалого часу не виконуються заходи щодо відновлення працездатності автоматичних систем протипожежного захисту і димовидалення таких будинків.

На сьогодні технічне обслуговування автоматичних систем протипожежного захисту не здійснюється у 2406 будинках (49 відсотків загальної кількості). Крім того, 2117 (43,1 відсотка) наявних систем перебувають у непрацездатному стані, а у 2302 (49,7 відсотка) будинках підвищеної поверховості автоматичні системи протипожежного захисту для своєчасного виявлення пожеж на початковій стадії та запобігання трагічним наслідкам не виведено на пульти об'єднаних диспетчерських служб або до централізованого пожежного спостереження. Понад 37 відсотків пожежних кранів систем внутрішнього протипожежного водопостачання будинків підвищеної поверховості та висотних будинків не укомплектовані необхідним протипожежним інвентарем.

Підрозділи державної пожежної охорони, що обслуговують висотні будинки, не в повному обсязі оснащені спеціальними пожежними автомобілями, які дають змогу виконувати пожежно-рятувальні роботи в таких будинках, 403 населених пункти не забезпечені нормативною кількістю спеціальних пожежних автомобілів, а в 354 населених пунктах такі автомобілі відсутні.

Внаслідок відсутності фінансування заходів, спрямованих на підвищення рівня протипожежного захисту об'єктів та населених пунктів, підрозділи Міністерства надзвичайних ситуацій на 27 відсотків недоукомплектовано спеціальними пожежними автомобілями, а понад 60 відсотків наявної пожежної техніки вичерпали свій моторесурс і за строком використання підлягають списанню.

У зв'язку з тим, що протягом останніх 10 років ядерно-енергетичний комплекс забезпечує близько 50 відсотків загального обсягу виробництва електроенергії в Україні, його стабільне функціонування є важливою умовою економічного розвитку. Отже, необхідно підвищувати рівень забезпечення протипожежного захисту енергоблоків атомних електростанцій.

На даний час діючі енергоблоки атомних електростанцій України відпрацювали у середньому 65,8 відсотка строку, передбаченого вихідними проектами. Подальша експлуатація наявних систем протипожежного захисту енергоблоків атомних електростанцій не може гарантувати їх безпеку.

Потребують розв'язання проблеми із протипожежним захистом метрополітенів, забезпечення населених пунктів системами протипожежного водопостачання.

Протягом останніх п'яти років на водопровідних мережах населених пунктів демонтовано 4456 пожежних гідрантів, ліквідовано понад 2086 пожежних водоймищ та 2144 водонапірні башти, що негативно впливає на стан організації гасіння пожеж та призводить до того, що значна кількість пожеж ліквідується із залученням додаткових сил та засобів, внаслідок чого збільшуються масштаби пожеж, фінансові витрати на їх ліквідацію та збитків від них.

Значної уваги потребує забезпечення пожежними суднами морських та річкових портів, де перевантажуються нафта, нафтопродукти, зріджені вуглеводневі гази.

Також однією з основних проблем є стан протипожежного захисту об'єктів з масовим перебуванням людей, зокрема ринків, дитячих дошкільних та навчальних закладів, лікувальних закладів, культових будинків і споруд, санаторіїв та закладів відпочинку, культурно-просвітніх і видовищних закладів, готелів та гуртожитків, на яких заходи щодо забезпечення протипожежної безпеки практично не виконуються внаслідок обмеженості фінансування.

Виникнення зазначених проблем значною мірою зумовлено відсутністю належного фінансового, матеріально-технічного, законодавчого і нормативно-правового забезпечення у сфері пожежної безпеки та невирішеністю питань соціального, інформаційного та науково-технічного характеру.

Крім того, результати порівняння з показниками сусідніх держав свідчать про недостатній рівень забезпеченості пожежної безпеки в Україні. Так, у нашій державі середній показник пожеж на 1 тис. осіб становить 1,16, водночас у Румунії - 0,56, Молдові - 0,61, Туреччині - 0,84.
Аналіз причин виникнення проблеми та обґрунтування необхідності її розв'язання програмним методом

Низький рівень забезпеченості пожежної безпеки в Україні зумовлений:

прорахунками в організації центральними та місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування роботи із забезпечення належного рівня пожежної безпеки. Внаслідок реформування приватного аграрного сектору національної економіки більша частина пожежної техніки та депо передані на баланс новостворених суб'єктів господарювання, що не заінтересовані в організації цілодобового чергування наявної пожежної техніки та використанні її для гасіння пожеж поза межами господарства, а в ряді випадків не спроможні таку техніку утримувати;

недосконалістю та застарілістю законодавчого і нормативно-правового забезпечення у сфері пожежної безпеки, що призвело до розбалансування системи управління станом пожежної безпеки;

зношеністю основних виробничих фондів підприємств, установ та організацій, що є реальною загрозою виникнення пожеж, масштаби яких можуть негативно вплинути на стан навколишнього природного середовища і національної безпеки, а також завдати значних матеріальних збитків державі;

недостатністю фінансування заходів, спрямованих на підвищення рівня протипожежного захисту об'єктів та населених пунктів, а також низьким рівнем матеріально-технічного оснащення підрозділів державної, місцевої та добровільної пожежної охорони;

відсутністю нормативної кількості пожежних депо згідно з генеральними планами розвитку міст відповідно до вимог ДБН 360-92**;

великою кількістю несправних джерел протипожежного водопостачання на об'єктах та у населених пунктах або їх відсутністю;

високим ступенем зношеності автоматичних систем протипожежного захисту, димовидалення, підпору повітря та протипожежного водопроводу атомних електростанцій, метрополітенів, будинків підвищеної поверховості та висотних будинків;

відсутністю у підрозділах пожежної охорони нормативної кількості спеціальних пожежних автомобілів (автодрабин, автопідйомників, автомобілів з насосами високого тиску) та пожежно-технічного обладнання;

недостатністю штатної чисельності підрозділів пожежної охорони, зокрема внаслідок заміщення посад особами, які не мають спеціальної освіти у сфері пожежної безпеки.

Зазначені соціальні, економічні, техногенні та інші фактори негативно впливають на рівень захищеності громадян, матеріальних і культурних цінностей.

Комплексне розв'язання наведених проблем можливе шляхом розроблення, затвердження та виконання Державної цільової соціальної програми забезпечення пожежної безпеки на 2012 - 2015 роки.
Мета Програми

Метою Програми є забезпечення захисту населення та національної економіки від пожеж, підвищення рівня протипожежного захисту, розроблення заходів пожежної безпеки та створення сприятливих умов для реалізації державної політики у сфері пожежної безпеки.
Визначення оптимального варіанта розв'язання проблеми на основі порівняльного аналізу можливих варіантів

Можливі два варіанти розв'язання проблеми.

Перший варіант передбачає залишити на 2012 - 2015 роки систему управління забезпечення пожежної безпеки та порядок організації діяльності протипожежних служб на центральному, галузевому і територіальному рівні без змін та зосередити увагу на виконанні завдань у сфері пожежної безпеки, реалізації визначених пріоритетів та задоволенні сьогоденних потреб із забезпечення функціонування структур пожежної охорони в рамках наданих повноважень і прав.

Недоліком зазначеного варіанта є те, що у результаті його реалізації не поліпшиться оперативна обстановка та не підвищиться рівень пожежної безпеки.

Другий варіант передбачає внесення до законодавчих та нормативно-правових актів у сфері пожежної безпеки змін у частині:

залучення до розв'язання проблеми забезпечення пожежної безпеки додаткових джерел фінансування, передбачених законом;

збільшення кількості підрозділів місцевої та добровільної пожежної охорони, що сприятиме створенню умов для розширення зон (територій) обслуговування такими підрозділами з урахуванням досвіду європейських держав та зменшенню фінансового навантаження на державу;

забезпечення захисту від пожеж об'єктів та населених пунктів і залучення організацій, що здійснюють страхування на випадок пожеж, до впровадження відрахування від платежів з майнових видів страхування органам управління пожежною охороною на запобіжні протипожежні заходи.

За результатами проведення прогнозних розрахунків, невжиття протягом 2012 - 2015 років невідкладних заходів щодо підвищення протипожежного захисту населених пунктів та об'єктів призведе до прямих збитків від пожеж на суму близько 3,1 млрд. гривень, а з урахуванням побічних збитків - понад 8 млрд. гривень.

За результатами оцінки, проведеної фахівцями Українського науково-дослідного інституту пожежної безпеки, в результаті реалізації другого варіанта підвищиться рівень пожежної безпеки, а економічні збитки від пожеж зменшаться на 35 відсотків.

Отже, оптимальним є другий варіант, реалізація якого дасть змогу істотно підвищити рівень пожежної безпеки.
Шляхи і способи розв'язання проблеми, строк виконання Програми

Розв'язання проблеми забезпечення пожежної безпеки полягає у комплексному, поетапному вирішенні проблемних питань у сфері пожежної безпеки шляхом впровадження організаційних засад функціонування системи протипожежного захисту на всіх рівнях, підвищення ефективності управління з боку органів державної влади та органів місцевого самоврядування з питань забезпечення пожежної безпеки, зміцнення законодавчої, нормативно-правової, науково-технічної і ресурсної бази, що сприятиме підвищенню рівня пожежної безпеки в населених пунктах та на об'єктах.

У рамках виконання Програми передбачається здійснити заходи за такими пріоритетними напрямами:

підвищення ефективності управління та діяльності із запобігання виникненню пожеж та організації пожежогасіння шляхом:

- внесення до законодавчих та нормативно-правових актів у сфері пожежної безпеки змін з метою реформування і оптимізації структур пожежної безпеки, органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій незалежно від форми власності та підвищення відповідальності за стан пожежної безпеки керівників усіх рівнів управління та адаптації форм і методів наглядової діяльності до сучасних умов функціонування об'єктів та населених пунктів;

- постійного оновлення основної і спеціальної пожежної техніки та обладнання у підрозділах державної, місцевої та добровільної пожежної охорони;

- розроблення нових зразків пожежної техніки з удосконаленими технічними характеристиками, що відповідають міжнародному рівню, та їх виробництва;

- забезпечення у повному обсязі особового складу підрозділів державної пожежної охорони необхідним захисним одягом та засобами захисту органів дихання;

забезпечення належного рівня протипожежного захисту промислового сектору національної економіки шляхом:

- удосконалення порядку декларування безпеки об'єктів підвищеної небезпеки;

- розроблення та впровадження єдиних нормативів безпеки, системи економічного управління безпекою, національних стандартів та актів технічного регулювання, які визначають технічні вимоги до суб'єктів господарювання з урахуванням критеріїв їх розподілу за ступенем пожежного ризику;

- технічного переоснащення виробничого комплексу шляхом впровадження новітніх наукових досягнень, оснащення небезпечних виробництв сучасними автоматичними системами протипожежного захисту, заміни застарілих електричних мереж, особливо атомних електростанцій, хімічно небезпечних і пожежовибухонебезпечних об'єктів і підземних споруд;

підвищення рівня захищеності сільських населених пунктів та об'єктів аграрного сектору економіки шляхом:

- прискорення процесів створення підрозділів місцевої пожежної охорони;

- внесення до законодавчих та нормативно-правових актів у сфері пожежної безпеки змін у частині створення підрозділів добровільної пожежної охорони на основі матеріального і пільгового стимулювання добровольців. З цією метою на законодавчому рівні передбачається врегулювати відносини між органами державної влади, органами місцевого самоврядування, громадськими об'єднаннями пожежної охорони, посадовими особами і громадянами, надати добровольцям окремі пільги, передбачені для особового складу державної пожежної охорони, та розглянути питання щодо надання таким добровольцям можливості замінювати військову службу на альтернативну цивільну;

забезпечення пожежної безпеки будинків підвищеної поверховості, висотних будинків та інших об'єктів шляхом:

- невідкладного приведення шляхів евакуації, автоматичних систем протипожежного захисту, системи сповіщення людей про пожежу, електрообладнання у відповідність з вимогами законодавчих та нормативно-правових актів у сфері пожежної безпеки, і здійснення адміністрацією та відвідувачами режимних протипожежних заходів;

- проведення ремонту, відновлення і технічного обслуговування автоматичних систем протипожежного захисту будинків підвищеної поверховості та висотних будинків;

- придбання для підрозділів оперативно-рятувальних служб спеціальної пожежно-рятувальної техніки з висотою піднімання не менш як 30 метрів;

- придбання для установ природно-заповідного фонду Мінприроди пожежної техніки та обладнання;

- проведення ремонту та утримання міських мереж протипожежного водопостачання у належному технічному стані;

- використання у будинках та спорудах конструктивних елементів з унормованими показниками пожежно-технічних характеристик;

- залучення організацій житлово-комунального сектору, громадськості, членів добровільної пожежної охорони і дільничних інспекторів міліції до проведення серед населення планової роз'яснювальної роботи з дотримання правил пожежної безпеки.

Програму передбачається виконувати у два етапи.

На першому етапі (2012 рік) планується шляхом удосконалення законодавчої і нормативно-правової бази у сфері пожежної безпеки запровадити додаткові принципово нові механізми реалізації державної політики у зазначеній сфері, що в подальшому за умови належного фінансування на другому етапі (2013 - 2015 роки) сприятиме виконанню завдань та здійсненню заходів Програми.

(абзац із змінами, внесеними згідно з розпорядженням
 Кабінету Міністрів України від 11.01.2012 р. N 2-р)
Очікувані результати виконання Програми, визначення її ефективності

Виконання Програми дасть змогу:

створити ефективну багаторівневу систему управління діяльністю суб'єктів господарювання щодо забезпечення пожежної безпеки;

привести протипожежний стан об'єктів та населених пунктів у відповідність з вимогами законодавчих та нормативно-правових актів у сфері пожежної безпеки;

забезпечити високий рівень протипожежного захисту сільських населених пунктів, територій і об'єктів природно-заповідного фонду Міністерства екології та природних ресурсів;

знизити ризик виникнення пожеж та загроз, пов'язаних з пожежами, створити сприятливі соціальні умови життєдіяльності населення, зменшити вплив небезпечних факторів пожеж на навколишнє природне середовище;

зменшити кількість пожеж, загиблих і травмованих, економічних втрат та матеріальних збитків;

своєчасно виявляти осередки загорянь, оповіщувати населення та підрозділи пожежної охорони, видаляти продукти горіння із застосуванням систем протипожежного захисту;

забезпечити мінімальний час прибуття підрозділів пожежної охорони до місця пожежі шляхом оптимального їх розміщення;

забезпечити виробництво вогнегасних речовин в обсязі, необхідному для локалізації та ліквідації пожеж, та подачу води до осередків пожеж від пожежних гідрантів, внутрішніх протипожежних водогонів, природних і штучних водоймищ, інших інженерних споруд водопостачання.
Оцінка фінансових матеріально-технічних та трудових ресурсів, необхідних для виконання Програми

Фінансування Програми планується здійснювати за рахунок коштів державного і місцевих бюджетів, а також інших передбачених законом джерел.

Оцінка матеріально-технічних і трудових ресурсів проводиться з урахуванням основних прогнозних показників економічного і соціального розвитку, які подаються разом з проектом Закону про Державний бюджет України на відповідний рік, інших прогнозних документів, затверджених в установленому порядку.

Обсяги фінансування Програми уточнюються під час складання проекту Державного бюджету України на відповідний рік у межах видатків, що передбачаються для кожного головного розпорядника коштів.

Орієнтовний обсяг фінансування Програми становить 812008,9 тис. гривень, у тому числі за рахунок державного бюджету - 236789 тис., місцевих бюджетів - 575219,9 тис. гривень.

Остаточна оцінка фінансових, матеріально-технічних, трудових ресурсів, необхідних для виконання Програми (з обґрунтуванням обсягів фінансових ресурсів за джерелами фінансування та результатами проведення оцінки реальних можливостей ресурсного забезпечення виконання Програми за рахунок коштів державного, місцевих бюджетів та інших джерел), проводиться після узагальнення пропозицій, що надійшли від міністерств, інших центральних та місцевих органів виконавчої влади під час розроблення проекту Програми.